“微改造”PK“重拆建” 三旧改造为湾区腾出多少土地?

来到深圳龙岗的万科·天誉，可见写字楼、住宅林立，其中还配备了商业综合体、体育馆等公共文化配套设施，俨然成了龙岗的中心区。但很难想象，在十年前，深圳龙岗的新老西村还是典型的“城中村”。

新老西旧改项目只是广东省“三旧”改造的一个缩影。从2008年起，在原国土资源部和省委省政府的领导下，广东率先在全国开展了“三旧”改造的试点工作，取得了显著的成效。在广东省土地开发资源尤为紧张的背景下，“三旧改造”被纳入湾区城市发展的重要议程中。

近日，广东省举办了首届“三旧改造”项目推介会，总投资超7600亿元的208个项目公开亮相，具体项目涵盖商住、工业、公共服务设施等类别。由此可见，城市空间的结构优化、产业转型升级、文化传承已经和“三旧改造”发生着越来越紧密的联系。

腾出空间

经济越发达改造步伐越大

“三旧”改造是国土资源部给予广东省的特殊政策。具体而言，在土地资源紧张的局势下，通过对“旧厂房、旧村庄、旧城镇”进行改造，为旧物业注入新内容，拓宽城市的生长空间。根据省国土资源厅提供的数据显示，2008年以来，截至2018年5月底，广东省共实施“三旧”改造项目10235个，面积达到64.12万亩；完成改造项目6116个，面积达到36.2万亩；节约土地36.2万亩，节地率达到46.5%.

占全国面积不到1%的广东，每年贡献了全国12%的GDP，承载了全国约5%的常住人口。然而，随着前期的粗犷式经济发展，在土地资源难以为继的瓶颈期，集约化土地发展成了城市可持续发展的重要路径。而从现状来看，经济越发达的城市，“三旧”改造步伐迈得越快越大。深圳是省内试水“三旧”改造较早的城市之一。根据省国土资源厅官方统计，截至2017年6月底，深圳市已列入城市更新计划项目共计616项，用地面积约48.92平方公里；已批城市更新规划项目385项，规划批准拆迁用地面积29 .63平方公里；累计供应用地面积约14.30平方公里。

此外，根据广州城市更新局的数据统计，2017年广州市更新项目计划安排实施改造类项目122个，其中全面改造类项目21个，微改造类项目101个；用地面积达16.46平方公里。另外，在推进旧村全面改造和综合整治方面，重点推进13个、共4.3平方公里旧村全面改造；2017年重点实施6个、0 .75平方公里村级工业园更新改造项目。

相较深圳，广州的“三旧”改造更强调以微改造类为主，探索“微改造”模式。如果说全面改造是将旧厂、旧村的建筑推翻重新规划、重新修建，那么微改造更像是在原有的旧项目基础上进行修缮，强调延续其历史人文内涵，注重人居环境、经济、产业、文化的协调统一。

“‘三旧’改造是优化土地资源配置，拓宽城市空间的重要抓手。”广东省国土资源厅相关负责人谈到，其已经上升成为全国城市学习和推广的重要政策。

此次，广东省举办的首届“三旧改造”项目推介会上，推介的208个项目中，除广州、深圳外，珠海、佛山、东莞、江门等“三旧”改造项目也公开“露面”。其中，珠海市15个，佛山市18个，东莞市10个，江门市13个；其他地市合计103个项目。由此可见，加快“三旧”改造的项目进程已经常态化。据悉，广东省将每两年举办一次“三旧”改造项目推介会。

产业效益

改造为区域带来经济增长

实际上，“三旧”改造能为城市发展所带来的效益是立竿见影的。以东莞为例，土地开发强度已接近50%的警戒线，仅次于深圳；这里的旧厂房空置率较高，张贴着招租的广告。但在东莞产业升级的背景下，部分“引进来”的新兴企业却面临“无地可用”的窘境。为此，东莞通过“产业用地改造转型研究”、“连片改造”等方式活化土地，为改造区域带来经济增长。东莞市国土局公开数据显示，2016年，通过改造，政府土地出让收益达191613万元，改造区域内税收增长了1.2倍，第二、第三产业就业人口增加了48%.

而从全省的数据看，通过“三旧”改造，第二、第三产业就业结构得到优化，就业人口是改造前的1.74倍，完成旧村庄改造11.31万亩，实施改造后，村集体收入为改造前的3.43倍。

“三旧”改造让城市发展尝到了“甜头”。深圳项目实施率从2012年的不到7%提升至目前的29%；东莞2016年完成“三旧”改造面积达到347.20公顷，同比增长54.7%……从中可见，“三旧”改造从无到有，从试点到常态化，进程正在逐步加快。

关键因素

政府统筹引领+政策扶持

要推动“三旧”改造的成果实施，政府统筹引领下的政策扶持是关键因素。

笔者梳理广州、深圳、东莞三城市发现，在“三旧”改造中，政府部门起着统筹、规划、引领的作用，但并不意味着“一揽子”包办。通过激发多元的市场主体参与项目改造，才能最大程度地激发市场的活跃度。

同时，深化简政放权也是提高“三旧”改造审批进程的重要一环。如设立专业的“三旧”改造常设机构（城市更新局），负责统筹协调，还有政策法规、技术规范和工作细则的拟定以及城市更新中长期规划的编制与报批。但具体审批工作则交由区层负责，从两级审批简化至一级审批。

另外，通过细化激励措施引导“三旧”改造向产业靠齐，保障实体经济用地，也是推动“三旧”改造提升城市竞争力的核心所在。在这方面，广东多城市都划定了产业保护区，优先保障产业用地。同时还通过补偿奖励、产权分割等方式鼓励“工改工”的发展方向。

焦点

“三旧”招商各城大显身手

各城“三旧”改造项目集体亮相，共同招商，有助于宣传和推广政策，鼓励引导社会各方在政府统筹引领下共同参与“三旧”改造工作。但背后，对湾区各城推动“三旧”改造发展的能力有了更多的要求。

各城该如何鼓励吸引市场主体加入“三旧”改造呢？“旧厂、旧村的改造是较为简便的。在一级土地市场的地价上涨的背景下，‘三旧’改造成为不少开发商拿地的重要渠道。”一位东莞地产业人士透露，“谈到连片旧城改造，不少开发商会望而却步，普遍不愿参与。一是，从前期的规划、谈判、拆迁再到开发，耗时过长，这对资金要求极高，谈判难度也较高。二是，旧城改造拆迁盈利缺乏保障，也缺少指导性意见。

针对上述问题，各城招数不同。比如，早在2016年，佛山南海区就组织旧改部门与招商部门合署办工，搭建“三旧”改造招商引资平台，实现有效联动。而在今年5月，佛山则发布了《佛山市人民政府关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作加强城市治理能力的实施意见（征求意见稿）》，不仅明确了供地方式、地价计收以及补偿标准等操作性标准问题，还鼓励集体用地转为国有用地。

而在审批时间方面，东莞透露将会把审批时间缩减至6个月内，将若干审批事项“打包”形成“1+N”总体实施方案，一次性审查、审批。

而在地价和拆迁环节上，深圳则制定了差异化地价标准，同时还在计划立项、搬迁谈判、实施主体确认等环节，设定原村集体股份公司召开股东大会等程序，有效保障村民的知情权、参与权和监督权。

另外，资金池也是吸引社会主体的重要手段。据省国土资源厅介绍，广州设立了城市更新基金平台，其基金总规模约2000亿元，以资本市场力量驱动“三旧”改造。

减少“工改居”、“工改商”预期

据省“三旧”改造项目统计显示，工业类项目有32个，占地1.58万亩；商住类为137项，占地3.9万亩；商服类39项，占地0 .69万亩。对此，广东省国土资源厅厅长陈光荣曾在接受媒体采访时呼吁，参与“三旧”的企业，不仅要想到“工改商”、“工改居”，还要想想“工改工”。

笔者梳理发现，针对“工改工”，湾区各城主要以“预防”和“鼓励”为重要抓手，推动“三旧”改造向激励城市产业经济方向转变。在“预防”上，深圳、东莞等多个城市划定了工业红线。其中，深圳禁止M1、M0类地块建成“类住宅”；针对“三旧改造”专项产业保障工业用地，严禁“工改居”、“工改商”。

预防性政策可以“掐断”开发商想转换土地性质的想法。从鼓励政策来看，多城对于“工改工”项目都有地价、免出让金、资金支持等扶持。其中，佛山的《新（“三旧”改造）》意见稿提到，位于产保区范围内，通过自行改造进行的拆除重建类工业提升改造项目，用地面积20亩以上的，以竣工验收建筑面积对土地使用权人进行扶持，最高扶持不超过1000万元；通过整体改貌、局部改建等方式进行的工业提升改造项目，改建工程总造价达到2000万元的，对投资者按改建工程总造价的一定比例进行奖励。

而东莞在财税方面也有十足的优惠，其中原有财政补助最高可达1400万。在此基础上，连片“工改工”项目五年内入驻企业税收市留成部分，全额补助给改造主体。

“微改造”PK拆除重建模式

纵观当下成功的“三旧”改造项目，拆除重建是主要开发模式。位于深圳龙岗区坂雪岗片区西北部的天安岗头项目拆除了约60公顷的用地面积；同样，位于南山区的深圳南山区大冲村改造项目也进行了大动迁，涉及1000户原村民、300多户非村民的动迁，约7万暂住人口。对此，中山大学城市化研究院院长李郇认为，“重拆建”的开发模式需要进行改变，旧城改造是一种延续，要有将原有历史风貌和文化遗存保存下来的意识。

而在这一方面，广州的“微改造”模式则非常具有代表性。以广州越秀区的仰忠社区为例，该社区是一个典型的老旧住宅型社区，主要体现是建筑老龄化和居住人口老龄化。为此，广州对这个社区的改造包括设立居民咨询委员会、推动人居环境改造等。同时还建立了新物业管理模式，不以营利为目的。

从建筑物外立面的更新到环境的人文运营，这样的“微改造”模式恰好体现了粤港澳大湾区所要重塑的空间新形态。广州地理研究所所长、研究员张虹鸥谈到，在粤港澳国土空间的开发利用上，相关部门应该开展城市“双修”工作，通过加强人居环境综合治理、增加公共服务和基础设施配给，优化空间形态和城市功能，从而打造宜居的大湾区。

前瞻

城市更新逐渐替代

三旧改造？

“粤港澳大湾区发展战略的提出，为珠三角城市群发展带来新机遇、新使命，但也为土地利用和管理带来新挑战、新要求。”广东省土地调查规划院总工程师侯学平在公开采访中表示，“‘宜居宜业宜游的优质生活圈’的湾区建设定位，需要从根本上转变‘重保障、轻保护，重开发建设、轻综合整治’的管理思维与方式；‘将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区’的战略定位，需要转变‘重拆建轻传承’‘重输血轻造血’的城市更新理念与机制。”

如今，城市更新逐渐替代“三旧”改造的说法，恰好能很好地说明思维的转变。所谓城市更新，是指将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动，更强调城市的功能性。

但是，与“工改居”、“工改商”、“工改工”等项目相比，城市基础设施和公益事业项目占比仅为12%.省国土资源厅的官方数据显示，在全省已完成的“三旧”改造项目中，建设城市基础设施和公益事业项目1230个，涉及用地5.79万亩，新增公共绿地9029.23亩；保护与修缮传统人文历史建筑777.06万平方米；建设廉租房、经济适用房、公租房、限价房等保障性住房共计4.67万套，建筑面积422.75万平方米。

由此可见，创新政策机制、鼓励社会主体参与基础性、公益性项目建设也成为“三旧改造”的重要课题。针对这一点，今年4月，广东三旧改造新政出台，进一步规范了公益性用地移交。其中提到，在旧城镇、旧厂房改造中，涉及向政府无偿移交城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设用地（含红线退缩用地）的改造项目，原权利人应当在签订土地使用权出让合同之前完成公益性用地移交工作。此外，在旧城镇、旧厂房改造中，将工业用地等用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的自行改造项目，均需移交公益性用地。