治理大城市病需要新的“红处方” 雄安高度

2016年8月，曾经租住在北京北五环外的清华女博士郝景芳，以其对国贸CBD和城乡接合部生活的观察为基础创作的科幻小说《北京折叠》摘得了雨果奖。此时，距离故事灵感起源地100多公里以外的地方，一个两易其稿的雄安新区方案刚刚结束了新一轮封闭研究，正在京津冀协同发展领导小组和专家咨询委员会的组织下进行完善。

过去20年间，随着经济的增长，北上广深等一线城市的人口过度集聚，像一个个被吹起来的气球，不断膨胀，甚至超过了承载力的边界。《北京折叠》里一片土地上存在三个折叠起来的空间的设定，便凸显了人们对超大城市人口、资源、就业等问题难以解决的忧虑。

半年后，设立雄安新区的消息终于正式对外公布。一时间，长期困扰北京的“肥胖”等大城市病，也有了新的解题思路。

除此以外，2017年内北京针对这一目标还有更多动作，包括严格控制人口规模，清理违建等等也引来不少争议。

调控人口必定会带来公平问题，这是过去多年间大城市病治理中最大的难点之一。北京的“抽脂”式减肥，一定程度上难以避免这样的弊端。然而雄安的崛起，却让我们看到另一种源头上防止过度扩张，而非头痛医头、脚痛医脚的新模式。而最终，二者将殊途同归。

北京方案

9月29日，《北京城市总体规划(2016年—2035年)》(下称《规划》)正式对外公布。《规划》明确了北京的战略定位是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，以建设国际一流的和谐宜居之都为发展目标，提出到2020年将常住人口规模控制在2300万人以内并长期稳定在这一水平。

而根据北京市统计局官方发布的数据，截至2016年年末，北京常住人口为2172.9万人。这一数字比上一年仅仅增长了2万左右，增速仅为0.1%，增量比上年减少16.5万人，增速比上年回落0.8个百分点。其中，常住外来人口减少15.1万，18年来首次出现负增长的情况。《社会建设蓝皮书：2017年北京社会建设分析报告》指出，2017年北京市有可能首次出现人口减少的转折点。

这一论断并非盲目乐观。2017年年初，北京市政府决定2017年至2020年期间在全市范围内组织开展“疏解整治促提升”专项行动，设立100亿元“疏解整治促提升”引导资金，在前几年的具体疏解工作基础上进一步加码。

“各级干部在思想上一定要真正想明白这个道理，不疏解就没有出路。”北京市委书记蔡奇在该行动的现场推进会上如是说。

从2015年就已经开展的治理“拆墙打洞”，在2017年4月份达到了高潮。北京市副市长程红公布的统计数据显示，北京第一批清查出了1.6万多户“开墙打洞”行为。从整体上看，疏解一般制造业、区域性专业市场和部分公共服务功能的工作影响的范围更大。年内，服装市场“动批”最后一家市场东鼎市场闭市，大红门地区45家市场已完成42家疏解;“北京人的记忆”万通小商品市场和天意小商品市场都已经闭市;87家危化企业退出北京……

更具有划时代意义的是，12月底北京市政府已经开始东迁通州副中心，“四套班子”和相关市属行政部门将率先搬迁，城区多所名校和医院已经落户，预计将带动将近40万人疏解。

势不可挡的疏解行动，在年底遭遇了“变数”。

11月初一场轰轰烈烈的安全隐患大排查，让已经推行很久的拆除违建和群租房清理整治工作受到公众的广泛关注。而从《规划》中引申出的“亮出天际线”行动，也在社交媒体上引起热议。有人说，一夜之间，“瘦了”又“秃了”的北京变得让人们有点不认识了。

“控制人口规模与发展城市经济之间，一个带有刚性，一个具有弹性，两者之间如何协调，是城市规划面临的问题。”中国城市和小城镇改革发展中心主任徐林在演讲中谈道。这番话也点出了一系列争议的实质，都围绕着城市治理效率与公平的二元悖论。

但我们不能忽略，在此次的《规划》之前，历年出台的带有“控制性”的人口规划几乎无一兑现。1991-2010年的规划中，目标是2000年全市常住人口增至1160万左右，而实际上规划颁布两年后常住人口就已经突破了1200万。因此，北京政府不得不重新制定了2004-2020年规划，目标是2020年将总人口规模规划控制在1800万左右，然而结果是2009年常住人口就达到1860万，提前11年突破了规划目标。

中国社会科学院财经战略研究院研究员吕风勇对《华夏时报》记者表示，北京大城市病的形成，首先是经济社会发展较快，同时发展意识长期主导，为了GDP和财政收入等目的在一定程度上放任产业和人口的过度增长;其次是在发展过程中，北京城市功能定位不清晰，政治、经济、文化、科技等方面都曾定为北京的功能，结果贪多图大，不分重点，造成人口和各类产业的过度聚集;三是在污染、拥堵和高房价等方面都出现问题后，政策执行不力，疏解收效甚微;四是北京周边缺乏较具活力和公共服务设施完善的地区，致使部分产业难以在北京周边进行疏解。

这个问题不止在北京，各个一线城市甚至热点二线城市都已经有所凸显。正如徐林所言，“我们所有城市在经济发展规划方面都是扩张性的，即便是按照高质量高效益和结构升级的要求，经济总量也是扩张性的。而经济规模的扩张往往都会导致就业和城市人口的增加，这是普遍的城市发展规律。”一边猛盖高楼使劲虹吸周边人口，一边想要控制规模缓解过于肥胖带来的城市病，这种“美事”既不符合经济规律，也不符合城市发展规律。

城市治理在“积重”的大城市身上开刀显得无从下手，与之相比，白纸绘长卷则来得更为实际。

“理想国”

雄安新区千年大计的颁布因其先天“瘦小”，反而有可能被打造成一个未来的标杆城市。2017年4月1日，被冠以“推进京津冀协同发展千年大计”的雄安新区诞生了。

雄安新区位于京津保腹地，辖区内有淡水湖白洋淀，核心区所辖人口尚不到10万人，土地储备充足。相比起其他已经发展起来的新区，雄安新区境内三个县只有一家国际连锁快餐，商业基础显得过于薄弱，但这一定程度上成为它的优势——在一张白纸上画图，比在已经被东一笔西一笔弄得十分凌乱的草图上容易很多。

雄安没有打算走工业化城市的老路，而是直接对标未来经济，结合高端技术去打造一座未来的“理想国”。而这样一个有些“浪漫主义”的造城思路，决不能背上被房地产绑架的沉重包袱。

新区成立当天，炒房客、投机者闻风而动，据一位在容城县从事商务信息咨询服务中心的工作人员向记者回忆，当天从各地赶来的人将主干道奥威路堵得水泄不通。4月1日，雄县已经叫停一手房、二手房房产交易，关停售楼部和房屋中介机构，冻结一切房屋过户手续。4月5日，雄安新区查处房地产、建筑领域违法违规行为765起，刑事拘留违法犯罪嫌疑人7人，此后雄安境内一切房屋买卖行为都已经被禁止。也是从此，“房子是用来住的，不是用来炒的”这句话逐渐深入人心。并且，《华夏时报》记者2017年8月中旬探访雄安时，报道了容城“央企一条街”商铺租金高企的情况，月底新区就出台了将房租调控纳入房价调控范围的新规。

那么，雄安要什么?中央给的七个定位中，建设绿色智慧新城和发展高端高新产业十分显眼。而首经贸大学城市经济与公共管理学院副教授王晖表示，尽管北京的“四个创新”定位中也有科技创新中心，但与雄安的性质并不相同。“北京主要还是基于国内，包括大众创业万众创新的尝试;但雄安对标的是国际，最新的技术，科技前沿的发展都会在这里。”11月初，雄安新区公布，诺贝尔奖获得者科学联盟将在雄安新区设立科学创新论坛和国际应用科学大奖，建立诺贝尔奖得主中国实验室并建设诺贝尔奖得主科学小镇。

京津冀协同发展专家咨询委员会组长、中国工程院主席团名誉主席徐匡迪透露，新区要建设21世纪地下管廊式的基础设施，城市交通、供水、供电、煤气、防灾系统，都放到地下去，把地面让给绿化和行人。雄安新区党工委书记、管委会主任陈刚在Apollo理事会见面会上表示，未来的雄安将依靠大数据和人工智能建成一座真正意义上的基因物联网城市，设计无人化的物流体系，交通以无人驾驶、智能驾驶为主，按照流量自动配置公共交通，自动生成公交系统。

新经验和新画卷

当然，雄安新区最重要的作用，还是集中承接北京非首都功能的疏解，是建设以首都为核心的世界级城市群的“大北京”战略里重要的一环。

目前业内达成共识的是，造成北京拥堵、房价高企等城市病的一个重要的先天因素，就是单中心的城市结构。上世纪50年代开始，北京以旧城为中心不断向外扩张，经济和就业功能过度集中于市中心，大量工作人口每天在市中心和城郊“候鸟”式迁徙，引发严重的交通拥堵。

纵观全球国家成熟的大城市圈，也都以多中心为主要形态。东京都市圈可以说是大城市群承载大量人口的例证，面积13400平方公里，略小于北京的面积16412平方公里，但它的常住人口是4200万，是北京的一倍。在历史发展过程中，东京都市圈也多次调整，力图“一极集中”的模式，当地政府发展了新宿、池袋、涩谷等七个副中心，还加快开发了周边的多个新兴商务核心城市。

北京早在2005版规划中，就体现了设立多个中心的思路，包括中关村高科技园区核心区、奥林匹克中心区、中央商务区、海淀山后地区科技创新中心、顺义现代制造业基地、通州综合服务中心、亦庄高新技术产业发展中心和石景山综合服务中心等，然而由于行政、财税等多方面原因，优质的资源并未分散开来，因此没有改变一个中心独大的局面。

同理，放眼整个京津冀城市群，同样长久以来存在京津两地独大，与河北有“断崖式”发展差距的问题。

“从国际经验看，解决大城市病基本上都是用了‘跳出去建新城’的办法。京津冀协同发展瞄准的是打造世界级城市群，规划建设雄安新区是这项战略的重要组成部分。”徐匡迪指出。雄安的成立是一处关键的落子，以新破局，形成一个稳固的三角形，撑起了京津冀协同发展的大局。

当然能否转变北京乃至京津冀城市群“单中心”结构，始终还是要看新的中心吸引力够不够强。截至2017年12月，已经有包括中船重工、中国建筑、阿里巴巴、腾讯、百度、京东金融等48家高端、高新企业落户雄安。其中，中央企业和民营企业都在20家上下，涵盖了前沿信息技术、现代金融服务业、高端技术研究院、绿色生态企业和其他高端服务企业。此外，包括清华大学和北京大学在内的十余所北京高校也相继表态将积极参与雄安新区建设。

前景可期。虽然在全国范围内集中如此多顶级的资源并非易事，但雄安的布局和规划一定程度上也给其他受大城市病困扰、发展不平衡的城市群提供了可复制可推广的经验：处在工业化过渡转型当中的旧城未必是新增长极的唯一选择，集尖端科技和互联网、物联网的优势，后发城市或许能弯道超车。

而更深远的意义也正在于此：乌托邦只是美好的想象，世外桃源也难以寻觅。在现代社会里，要让更多人诗意地栖居在大地上，建设出开放、创富、创新、智能、可持续的新城市是必经之路。在雄安大地上，一张白纸正在绘成长卷，为未来城市提供最美好的想象。